O sentimento de insatisfação da sociedade perante a Administração Pública não é atual. Ao contrário, remonta a tempos muito antigos e que talvez possam explicar por si a origem de tamanho descompasso entre a Administração e o Administrado. Ainda que a comunidade de maneira geral não encare com bons olhos o que faz a Gerência do Estado, os cursinhos preparatórios para concursos estão abarrotados de gente que deposita ali suas esperanças em uma vida estável, com segurança financeira e com aposentadoria garantida (?).
Você por acaso já se questionou acerca dos motivos que levam a moderna Administração Pública a ser tomada por tão baixo apreço por parte da sociedade? Nesse processo, você já se questionou sobre a sua responsabilidade diante dessa realidade? Ao se matricular em um cursinho preparatório para concursos nutrindo o desejo de ingressar no serviço público, o que mais te motivou foi a idéia de ocupação rendosa de pouco trabalho ou de um serviço motivador, desafiante e compromissado, ainda que também seja de seu interesse a segurança e estabilidade financeira?
De pronto, eu faço um apelo: assuma para si (e não para mim) o compromisso de ser o agente da mudança.
HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
Patrimonialismo: Nesse primeiro momento o Estado exercia sua dominação não em um sistema pródigo de normas escritas e exaustivas, mas com base na tradição, hereditariedade. O bem público era indivisível do bem privado, o servidores do Estado trabalhavam em função dos detentores de poder e não da sociedade. Se o Estado atuava na economia, o fazia de maneira totalmente arbitrária e com o intuito de fortalecer o patrimônio de quem dominava. Quanto aos cargos públicos, atendiam ao critério do clientelismo: eram dados, herdados, considerados uma ocupação rendosa de pouco trabalho. O nome próprio para esses cargos distribuídos de maneira pessoal era prebenda ou sinecuras. As monarquias absolutistas são exemplos claros desse momento patrimonial, bem como o período feudal. No caso brasileiro, podemos dizer que se arrastou até meados de 1930, período marcado pela formação de um estamento burocrático de letrados, juristas, militares, bem como da grande depressão, o crack da bolsa. Anterior a esse contexto, havia a República do “Café com Leite”, uma oligarquia, um governo de poucos.
Burocracia: A burocracia, essa que nasce com vistas à eficiência, baseava sua ideologia no modelo racional-legal. Agora o Estado possuía o poder derivado de um sistema pródigo de normas escritas e exaustivas que asseguravam o patrimônio particular dos administrados e impunha à Administração vários princípios até hoje difundidos, como a legalidade e impessoalidade, introduzindo ainda o mérito, a especialização ou profissionalização, a padronização e difusão de métodos, normas e procedimentos. Quanto aos cargos, esses não eram posse de quem os ocupava, ou seja, não seriam mais transmissíveis. Em regra, atendiam ao mérito: os ocupava quem detivesse domínio técnico-profissional para tanto. Com o passar do tempo, o apego rígido às normas e procedimentos, o excesso de controle e o desejo cego de cumprir as rotinas acabam por gerar diversos problemas que vieram a ser conceituados pelos teóricos como disfunções burocráticas: lentidão, papelórios, centralização excessiva, conflito entre a Administração e Administrados e pouca adaptação em face de uma sociedade em constante transformação em um mundo globalizado. Talvez a pior das disfunções e que gera diversas outras seja a inversão entre meios e fins. Importa para a Administração o cumprimento das diversas normas e procedimentos e não o atendimento da sociedade em seus anseios e necessidades. O valor social ainda não fora agregado, o que torna essa Administração auto-referida, lenta e caduca. O maior expoente desse período no Brasil foi Getúlio Vargas que cria diversos órgãos e entidades, fortalece a estrutura e máquina do Estado e inicia um esforço pela padronização dos sistemas de compras, pessoas e financeiros.
Gerencialismo: Diante da evolução do mundo a Administração deveria responder às pressões externas e necessitava fazê-lo de maneira rápida, dinâmica e contingencial, o que não condiz com estruturas tão centralizadas e estáticas como as herdadas pela Administração Burocrática. Empreende-se uma séria de transformações nas organizações com o intuito de modernizá-las: enxugamentos, reestruturações, novos modelos são difundidos, tudo com vistas ao aumento da eficiência, essa considerada em um primeiro momento como um termo meramente econômico: aumento da produção e diminuição de custos. Ainda não se pensava na sociedade e os cidadãos eram vistos como meros contribuintes. Esse período é conhecido por MANAGERIALISM. Em um segundo momento é introduzido o paradigma do cliente, ou seja: um cliente não é só um contribuinte. Ele paga pelos serviços e portanto, carece de satisfação, de qualidade. Porém, esse termo, relacionado à realidade capitalista, é um termo individual que não pode ser aplicado a contento aos cidadãos. Tal período ficou conhecido por CONSUMERISM. Já em um terceiro momento, o PUBLIC SERVICE ORIENTATION (PSO) vem tentar adequar o paradigma do cliente a realidade dos cidadãos e novos termos são acrescidos como a equidade, o accountability e a prestação com ênfase na qualidade, ou melhor dizendo, no valor social agregado na prestação. Não basta que algo seja feito com eficiência e eficácia, para ser efetivo, no conceito público, deve ser feito porque carece a sociedade, porque é melhor para ela de maneira geral. Nesse contexto, modernas técnicas de gestão são introduzidas, o poder decisório é transferido das burocracias para as comunidades que controlam a prestação dos serviços sem a garantia final da prestação que permanece a cargo do Estado. O contrato de gestão será o mecanismo mais difundido e utilizado para transferir poder à sociedade e agregar novos atores ao cenário público em colaboração com essa moderna Administração Pública. Na realidade brasileira, o governo JK pode ser considerado um início no processo modernizador, sendo que com Collor, FHC e Lula existiram orientações formais em busca da qualidade, sendo a Gespública, instituída desde 2005, o programa mais moderno nessa orientação.
OS ESTUDOS GERENCIAIS E A INTRODUÇÃO DE TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS DA ADMINISTRAÇÃO PRIVADA:
Diversas temáticas são atualmente discutidas em relação à moderna Administração Pública. Nunca se falou tanto em responsabilidade fiscal, em gestão transparente, em orçamento público, em gestão de pessoas e em planejamento. Sistematicamente, os estudos decorrentes das Escolas de Administração vêm sendo empregados à Administração Pública, desde que essa começou a ser pensada enquanto ciência, e não à toa são hoje muito cobrados em provas de concursos, tirando um pouco do foco o estudo do direito.
ORÇAMENTO PÚBLICO: Há tempos o Estado deixou de ter uma postura passiva e passou a atuar de maneira mais efetiva na economia de modo a gerar renda e não simplesmente contraindo despesas. Segundo Aliomar Baleeiro, orçamento “É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.” Possui ainda as seguintes dimensões: JURÍDICA: apesar de não criar direitos subjetivos por ser implemento de condição, é reconhecido pelo STF como lei formal; ECONÔMICA: Plano de ação governamental apto a intervir na atividade econômica propiciando geração de renda e emprego em função dos investimentos no setor público; FINANCEIRA: Fluxo financeiro – entradas e saídas – evidenciando a execução orçamentária; POLÍTICA: Define prioridade de execução e reflete a concepção ideológica do detentor do poder; TÉCNICA: Possui regras e formalidades técnicas e legais exigidas na sua elaboração. É ainda FORMAL, sendo uma lei autorizativa e não impositiva; TEMPORÁRIO, uma vez que possui vigência anual, coincidindo com o exercício financeiro, ou ano civil; ESPECIAL já que seu processo legislativo é diferenciado e próprio, tratando de matéria específica; ORDINÁRIO, pois não exige quorum qualificado para sua aprovação, mas somente maioria simples. São funções clássicas dos orçamentos: ALOCATIVA: É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. Pressupõe a intervenção do Estado na economia complementando a ação privada quando essa não possui infraestrutura suficiente para atender as demandas da sociedade (saúde e educação, por exemplo). DISTRIBUTIVA: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. Os tributos transferem recursos da iniciativa privada para o setor público (imposto de renda progressivo). Programas como Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida, são exemplos. ESTABILIZADORA: visa a manter a estabilidade econômica, diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos. Preocupa-se com manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços bem como com o equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico, agindo na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la.
GESTÃO DE PESSOAS: Há muito as pessoas na organização deixaram de ser encaradas como meros funcionários e passaram a ser consideradas fatores críticos de sucesso organizacional. Por esse prisma, gestão de pessoas passa a ser é um conjunto de políticas e práticas que permitem a conciliação de expectativas entre a organização e as pessoas para que ambas possam realizá-las ao longo do tempo, lembrando que uma organização é o produto da combinação de esforços individuais, visando à realização de propósitos coletivos. Por meio de uma organização, é possível perseguir ou alcançar objetivos que seriam inatingíveis para uma pessoa. Logo, tanto a organização privada quanto a pública precisa lidar com conceitos como liderança, motivação, desempenho, esforço, competência e tantos outros correlatos. A gestão de pessoas pressupõe políticas e práticas que visam ao alcance da sinergia: os objetivos organizacionais são alcançados à medida que as pessoas conseguem ter satisfeitos os seus objetivos individuais, uma vez que seria ingênuo considerar que os colaboradores estão aptos a gerar o melhor de si se não têm uma contrapartida à altura. São assim classificadas as políticas de RH: Política de agregar ou provisão de pessoas: Consiste em atrair os profissionais do mercado de trabalho, bem como selecionar os melhores para ocupar os cargos disponíveis de maneira a garantir os tais objetivos da organização. Por sua vez está compreendida pelas atividades de recrutamento, o que pode ser considerado um grande chamado em que, indistintamente, as pessoas que atendam às qualificações mínimas para ocupar o cargo, são atraídas pela organização. Na Administração Pública, por exemplo, o lançamento de um edital de concurso público compreende ao recrutamento. Uma vez atraídos os colaboradores em potencial, é preciso Selecionar, que é outra atividade típica dessa política. Aqui, depois de uma triagem preliminar, separam-se aqueles que possuem condições de continuar competindo pelo cargo de acordo com parâmetros pré-estabelecidos. Nessa etapa fala-se em comparação do candidato em relação ao cargo e escolha daquele que mais se enquadra e responde às especificações do cargo. Como resta claro, o cargo é a base para essa política, mas as atividades de criação, análise e descrição de cargos, são típicas da política de aplicar pessoas. Podem ser aplicadas provas de conhecimentos, gerais e específicos, testes psicológicos e diversas outras técnicas que procuram escolher da melhor forma o futuro colaborador, tal qual experimentando na realidade dos concursos públicos e suas diversas etapas de seleção, entre elas, cursos de formação com avaliação final e colocação; Política de aplicar pessoas: Essa política tem entre suas atividades a criação, análise e descrição de cargos. Como bem se sabe, na Administração Pública somente por meio de lei um cargo pode ser criado ou extinto. Uma vez criado o cargo, para que as pessoas sejam aplicadas e consigam contribuir ao alcance dos objetivos organizacionais, é preciso que se conheça bem a estrutura desse cargo, suas atribuições e responsabilidades requeridas, bem como necessário se faz conhecer a estrutura organizacional como um todo. Remanejar pessoas que preencham as necessidades de um cargo, por exemplo, é prática comum a essa política. A avaliação do desempenho é importante ferramenta na integração das pessoas às organizações e fornece subsídio a uma aplicação mais condizente das pessoas para os objetivos organizacionais possam ser alcançados com o máximo de eficiência e efetividade. Política de Manutenção de pessoas: A gestão de pessoas é contingencial, já que cada indivíduo em uma organização possui suas crenças, preconceitos, formação, orientação religiosa, e assim por diante. Logo, o papel do líder se torna essencial quanto à formação e condução de equipes que elevem o grau de motivação dos indivíduos e os façam querer gerar desempenho a altura do esperado pela organização para o alcance dos objetivos organizacionais, permanecendo na organização e apostando nela suas crenças pessoais. Dentro dessa política encontram-se previstas atividades que contemplam o estabelecimento de remuneração condizente com as atribuições do cargo, promoção de programas de qualidade de vida no trabalho e higiene, benefícios e serviços sociais tais como plano de saúde, auxílio alimentação, clube social, jornada de trabalho razoável e integração da família ao ambiente de trabalho. É preciso salientar que cada pessoa arca com custos pessoais bastante peculiares para estar em determinada organização. Seria o chamado “custo de oportunidade”, uma vez que o colaborador por algum motivo deixa de contribuir com determinada organização para concentrar seus esforços em outra, objetivando a contrapartida organizacional, ou melhor dizendo, a reciprocidade. Caso não ocorra essa troca, compromete-se a sinergia, o que gera frustração e o desejo de alcançar melhorias em outra organização. Na realidade atual, o serviço público vivencia um alto grau de rotatividade em determinados cargos e até mesmo em carreiras, fazendo migrar servidores de atividades estatais importantes para outras que respondam melhor às expectativas individuais dos indivíduos, trazendo diversos problemas de falta de pessoal em determinados órgãos da Administração Pública; Política de Desenvolver Pessoas: As competências dos indivíduos em uma organização podem ser mantidas, anuladas e criadas. Essencial se faz que as organizações estruturem programas de capacitação aos servidores para que esses possam responder às necessidades organizacionais, uma vez que ao longo do tempo mudam-se a missão, os objetivos e até mesmo visão de futuro de uma organização. Para tanto, essa política basicamente se articula nas atividades de Treinamento e Desenvolvimento. A primeira cria condições para os colaboradores aprenderem para o cargo atual que ocupam, de forma imediata e pontual, por meio de programas formais ou informais de capacitação. Já a segunda atividade, consiste em desenvolver o servidor não mais para o cargo atual que ocupa, mas ao médio prazo, para a carreira. Dessa forma, um servidor que atue em uma área específica poderá participar de cursos ou programas além de suas atribuições atuais e inclusive, de complexidade de níveis hierárquicos acima do seu, já antevendo uma possível promoção ou progressão na carreira. A avaliação do desempenho mostra-se como bastante eficaz quanto à promoção de programas adequados de treinamento e desenvolvimento e tende a ser sistematicamente aplicada na Administração Pública com vistas a dinamizar o processo de criação de competências e habilidades requeridas em suas atividades; Política de Monitorar pessoas: Visa ao alcance da maior eficiência e eficácia por meio do trabalho das pessoas na organização. Aqui se incluem atividades de avaliação do desempenho com feedback e correção contínua das deficiência, subsidiando ações em todas as demais políticas anteriores. Em outras palavras, as pessoas precisam ser monitoradas com vistas à melhoria contínua e não meramente como meio de punição, ainda que em decorrência do controle, punições possam vir a existir. Fala-se muito em avaliação institucional e avaliação do desempenho no contexto atual da Administração Pública e várias técnicas difundidas pela Administração Privada são utilizadas com o intuito de adequar as organizações públicas às modernas técnicas de gestão aplicadas aos organismos privados.
MOTIVAÇÃO: É o desejo de exercer um alto nível de esforço direcionado a objetivos organizacionais, condicionados pela habilidade do esforço em satisfazer alguma necessidade individual. Contudo, o nível de motivação varia entre as pessoas e dentro de uma mesma pessoa através do tempo. São três os seus elementos fundamentais: OBJETIVOS ORGANIZACIONAIS, ESFORÇO e NECESSIDADES INDIVIDUAIS. Pode ser criada, mantida ou anulada pela organização e o papel do líder é fundamental para sua correta administração, lembrando que ela influencia o clima e é influenciada pela cultura organizacional. O ciclo motivacional permite entender a lógica interna da motivação: uma seqüência de eventos que vão desde a carência de uma necessidade até a sua satisfação e retorno ao estado anterior de equilíbrio. O ciclo pode ser percorrido inteiramente, reconduzindo ao início de um novo ciclo, ou mesmo, pode ser interrompido por alguma barreira, o que pode gerar frustração ou comportamento de compensação.
PLANEJAMENTO: O planejamento constitui a primeira das funções administrativas e significa interpretar a missão e estabelecer os objetivos da organização, bem como os meios necessários para o alcance desses objetivos com o máximo de eficácia. Além de iniciar o processo organizacional, ou administrativo, estabelece a partir dos objetivos as políticas, procedimentos e métodos, fundamentando os próximos estágios do processo. Ainda, esse planejamento deve ser visto como contínuo e ininterrupto, uma tomada antecipada de decisões. O planejamento está voltado para o futuro e uma de suas tarefas é a definição de objetivos. Da formulação deles, cria-se um plano, que nada mais é que uma colocação ordenada daquilo que é necessário fazer para atingir os objetivos. Sendo assim, os planos servem para facilitar a ação requerida e as operações da organização. O planejamento deve abranger todos os níveis da organização. Por sua vez, cada um desses níveis está encarregado de um planejamento distinto e mais condizente com sua própria realidade sem contudo deixar de corresponder a cada um dos outros níveis. São tipos de planejamentos próprios de cada nível da organização: ESTRATÉGICO (de longo prazo, o mais abstrato, feito pelo nível institucional e orientado para toda a organização); TÁTICO (de médio prazo, específico em nível de departamentos, foca em cada área, divisão ou gerência da organização); OPERACIONAL (de curto prazo, foca nas tarefas da organização com ênfase em termos de eficiência e operações rotineiras). Cabe ressaltar que o planejamento é sistêmico, ou seja, o nível Estratégico orienta e embasa o Tático, que fundamenta o Operacional. Por sua vez, o Operacional ajuda a alcançar o Tático, que ajuda a alcançar o Estratégico em uma relação sinérgica de dependência e interligação.
RESPONSABILIDADE FISCAL: A Lei de Responsabilidade Fiscal é considerada um marco em relação às finanças públicas e à gestão transparente. Estabelece a responsabilidade na gestão fiscal e atribui indiretamente o perfil gerencial e empreendedor ao gesto público. Nesse sentido, responsabilidade se constitui em mecanismos norteadores na busca do equilíbrio orçamentário-financeiro do Estado brasileiro, em cada uma de suas esferas de governo, para benefício de toda a sociedade e principalmente daqueles que mais necessitam de ações sociais. O gestor público deixa de ser um mero ordenador de despesas e arrecadador de tributos. Sua ação deverá ser planejada, responsável e transparente, agregando valor social através do alcance da máxima eficiência, eficácia e efetividade. Essa Lei não impõe sanções penais, somente administrativas. Ainda, impõe restrição de gastos no último ano do final dos mandos políticos; estabelece regras para transferências voluntárias de recursos entre os entes da federação e destinação de recursos públicos ao setor privado; pressupõe em seus objetivos as funções ALOCATIVA, DISTRIBUTIVA E ESTABILIZADORA do Orçamento Público tendo como pilares básicos o Planejamento Estratégico e Operacional, a Transparência, o Controle, a Responsabilização. Além do LIMPE (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), são princípios da LRF: Equilíbrio das contas; Gestão responsável, eficaz e eficiente; Transparência dos Atos; Economia; Finalidade; Licitação; Legitimidade (consentimento social sem excessivo esforço contributivo); Economicidade.
CONCLUSÃO: Ao final desse estudo e da explanação sintética acerca dos temas levantados, espero que você tenha compreendido os novos paradigmas da Administração Pública, bem como seus desafios. Espero ainda que você perceba a relevância para a sua futura vida profissional no serviço público e não encare toda a carga de matéria que o curso oferece como mera ferramenta de aprovação em uma prova. Mais que aprender para passar, você precisa tornar orgânico esses conceitos, uma vez que a Administração Pública carece de agentes da mudança, pessoas com poder de síntese e que estejam aptas a agregar valor à máquina pública, devolvendo à sociedade a recompensas recebidas em forma de salário justo, de carga horária flexível, de segurança e estabilidade. A mantenedora desses serviços e da prestação efetiva é a própria sociedade que, enquanto cliente, merece ser bem atendida e enquanto cidadã precisa de equidade, primando pela transparência da ação pública, controlando os serviços que lhes são prestados e efetivando conceitos como accountability e gestão participativa. Na realidade da Administração Pública, há o choque de diversas gerações de servidores. Há os que se escoram no comodismo, que nutrem apenas o desejo de serem medíocres, alcançando recompensas medianas e devolvendo somente o fruto de suas frustrações. Há os que se envolvem, querem participar, mas não ousam correr riscos em prol da mudança efetiva e se deixam conduzir. Há ainda aqueles que conhecem contextos mais amplos, são multifacetados e polivalentes, encarando riscos, mudando quando necessário e se encaram como agentes da transformação. Cabe agora a cada um pegar o seu quinhão na responsabilidade de mudar essa Administração que precisa ser transformada. A mudança será lenta e gradual, mas ocorrerá desde que cada um se encare como agente dessa mudança. O serviço público não deve ser encarado como ocupação rendosa de pouco trabalho, mas como mecanismo de validação da democracia e do sistema constitucional vigente, primando pela legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Termino perguntando: Que postura você quer tomar? Você está disposto a assumir o compromisso e a responsabilidade de ser um agente da transformação ou quer apenas ocupar um cargo público que traga somente a ti os benefícios da estabilidade e segurança? Lembre-se: a resposta reflete os problemas e esperanças de nossa sociedade, uma vez que os nossos representantes, eleitos por nós mesmos, sintetizam os problemas mais graves acerca da natureza humana e acerca de nós mesmo enquanto cidadãos.
O Professor Renato Lacerda é graduado em Educação Artística e bacharel em Administração, com pós em Gestão Pública e servidor do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, integrando há mais de seis anos essa Administração Pública como agente da mudança.
